如果只看失业率，中国这几年的就业形势似乎并没有发生太大变化。但现实中的感受，却越来越不一样。企业招聘更加谨慎，大学毕业生找工作更难，越来越多原本拥有稳定工作的人转向网约车、外卖等灵活就业。中欧国际工商学院经济学教授朱天认为，失业率的稳定未必意味着就业压力没有上升，部分压力正通过灵活就业等方式被“吸收”。在本文中，他从失业保险、灵活就业和宏观经济变化出发，重新审视当前中国的就业压力，并进一步追问：问题的根源，究竟是结构性调整，还是总需求不足？

国家统计局8月公布的今年1—7月全国城镇调查失业率平均值为5.2%，与上年持平。除2022年受新冠疫情影响升至5.6%外，2021年以来其他年份基本都在5.1%~5.2%。青年失业率要高得多，但也比较稳定。按照2023年底调整后的统计口径，不包含在校生的16~24岁劳动力调查失业率，总体在16%~17%。从这两个指标看，中国的就业形势这几年似乎没有多少变化。

但这与很多人的实际感受并不一致。这种感受并不只是主观印象，中国人民银行的城镇储户调查显示，就业感受指数从2021年第一季度的43.9下降到2024年第一季度的35.1，2025年第四季度进一步降至29.2。现在企业招聘越来越谨慎，大学毕业生找工作越来越难，很多原来有稳定工作的人开始开网约车、送外卖或者从事其他灵活就业。

城镇调查失业率的稳定，可能与统计口径以及调查覆盖人群有关，不一定能完整反映就业形势。如果仅仅根据调查失业率的变化来判断就业形势，就可能低估当前总需求不足的严重程度和宏观政策所需要的力度。

另外，失业率只衡量一个人有没有工作，并不衡量他有什么样的工作。当越来越多找不到企事业单位工作的人转入灵活就业以后，就业市场的压力就不一定表现为失业率上升，而可能表现为工作更不稳定、工作时间更长、单位时间收入更低。这可能是理解今天中国就业问题的关键。

01

失业率没有明显上升，领取失业保险金的人却增加了一倍多

先看一组来自人力资源和社会保障部的数据（见下图）。从这张图的数据可以看到，2015—2019年，年末领取失业保险金的人数几乎没有变化，一直在220万~230万。2020年新冠疫情发生后，这一人数增加到270万，2021年又回落到259万。从2022年开始，这一人数显著上升：2022年297万，2023年352万，2024年463万，2025年已经达到557万。

也就是说，2021—2025年，年末领取失业保险金的人数增加了115%。与此同时，失业保险参保人数从2021年的2.30亿增加到2025年的2.49亿，只增加了8.5%。因此，领取人数四年翻番还多显然不能用参保人数增加来解释。

数据来源：人力资源和社会保障部历年《人力资源和社会保障事业发展统计公报》

一个可能的解释是，领取失业金人数的上升是因为申领变得更容易了。确实，2019年和2020年人社部连续发文推进失业保险金“畅通领、安全办”，降低了申领的门槛和顾虑，增加了便利性，这可能提高了符合条件者的实际领取比例，2020年领取人数明显上升应该也有这个因素的作用。

但这一因素难以解释2022年之后领取人数的持续上升。2021年经济表现好，失业压力较小，领取人数随之回落。这说明这个指标会随经济状况波动，并不是一条只受申领便利化推动的单向上升曲线。更重要的是，这类一次性的制度改进，其影响通常是先强后弱、逐步衰减的，因为符合条件却未申领的人会被逐渐消化。而前面的数据呈现的是相反的形状：连续四年加速上升。一个逐年减弱的因素，产生不出一条逐年增强的曲线。

因此，申领便利化的影响虽不能完全排除，但它不太可能是四年里领取人数翻番的主要原因。

当然，领取失业保险金的人数翻番，并不意味着实际失业率也翻了一番。两者的统计口径不同，不能进行简单换算。但是，当调查失业率几年间几乎没有变化，而另一个与失业直接相关的指标却连续四年快速上升时，至少说明劳动力市场发生了一些调查失业率没有充分反映出来的重要变化。因此，仅仅根据5%左右的调查失业率，很难得出就业形势仍然基本稳定的结论。

中国领取失业保险金的人还只是失业人口中的一小部分。2025年全国城镇就业人员约4.75亿，而参加失业保险的人只有2.49亿。也就是说，近一半的城镇就业人员，包括大量灵活就业人员、个体经营者和其他非单位就业人员，并没有参加失业保险。

即使是参加了失业保险的人员，失去工作以后也不一定能够领取失业保险金。领取者通常需要此前缴纳失业保险达到规定期限，而且属于非本人意愿中断就业。因此，刚毕业还没有找到工作的大学生不能领取，主动辞职者通常也不能领取。

领取失业保险金的人数其实只反映了就业市场压力的一个方面。一个原来有正式单位工作的职工失业以后，如果找不到合适的工作，转而去开网约车、送外卖，他就重新成为统计意义上的就业人员。这部分人经历的是就业质量的明显下降，却不会推高调查失业率，也不会出现在失业保险金领取人数中。

也就是说，失去正式单位工作的人有两个不同的去向。一部分暂时没有找到工作，其中符合条件的进入失业保险金领取人口；另一部分没有停留在失业状态，而是转入网约车、外卖等灵活就业。

后一个去向反而帮助压低了失业率，也把一部分人从失业保险金领取人口中带走。在这样一个有大量灵活就业持续分流的背景下，领取失业金人数仍然翻番，就更值得重视。

02

灵活就业成了一个巨大的就业蓄水池

2020年人社部估计中国有2亿左右灵活就业人员，这个数字此后几年仍然被反复使用，但实际上，中国的灵活就业人口这些年很可能已经明显上升。

根据首都经济贸易大学的中国新就业形态研究中心最近发布的一份报告，中国的灵活就业人员从2021年的2亿，增加到2025年的2.8亿，2026年预计达3.2亿。虽然这一数据并非官方统计，具体规模可能存在估算误差，但近年来灵活就业人数快速增加的趋势应该是比较明确的。

灵活就业本身当然不是坏事。自由职业者、个体经营者以及很多主动选择灵活工作的人都属于灵活就业。问题在于，最近几年为什么会有这么多人进入灵活就业？

其中相当一部分可能并非出于对工作方式的主动选择，而是在难以找到稳定单位就业的情况下进入灵活就业，开网约车、送外卖或者从事其他入门相对容易的工作。而一旦开始从事这些工作，他们在统计上就已经是就业人员了。

假如一个原来在房地产公司工作的人月薪两万元，公司倒闭以后，他失业了。几个月没有找到合适的工作后，他开始开网约车，每个月收入六七千元，每天工作十几个小时。从劳动力统计来看，他经历的是从就业到失业，再到重新就业，失业问题“解决”了。但从他个人角度看，是从一份比较稳定、收入较高、有完整社会保障的工作，转到了一份收入远远更低、工作时间更长、社会保障更少的工作。

所以，失业率统计本身不见得错，但不能反映就业市场的完整图景。

灵活就业与传统企业就业有个非常重要的区别。经济不景气时，企业可能裁掉10%的员工，留下来的员工继续拿工资，劳动力市场的调整主要表现为失业率上升。

而网约车、外卖等灵活就业平台不需要裁人，反而可能有更多的人加入平台。结果是每个人的订单减少，等待时间增加，工作时间延长，每小时收入下降。

在劳动统计上，他们不属于失业，但可能属于不同形式的就业不足（underemployment）。比如网约车司机每天在线十几个小时，却有大量时间在等待订单，属于劳动力没有得到充分利用；一个原来从事专业工作的房地产公司经理失业后转开网约车，则还可能存在明显的技能错配（skills mismatch）。

因此，灵活就业市场越大，一个经济体受到需求冲击以后，劳动力市场的压力就越不一定表现为失业率上升，灵活就业成了一个巨大的就业“蓄水池”。这可能是今天中国的就业市场正在发生的事情。

03

就业问题只是2022年以来经济下行压力的一个缩影

失业和就业的统计口径不只是一个技术问题，而是会影响到我们对就业形势的判断，进而影响宏观政策的方向和力度。如果看到调查失业率仍然保持在5%左右，就认为就业形势基本稳定，那就低估了当前总需求不足的严重程度，把本来需要宏观政策解决的问题当作劳动力市场自身的结构性问题。

其实，就业压力的上升并不是一个孤立的问题，而是2022年以来整个经济总需求不足的集中表现。

中国这一轮经济下行有一个相当明显的时间断点，那就是2022年。之前的2021年，是中国经济的高光时刻，GDP高速增长，楼价、股价和人民币全面上升，消费者信心指数升至历史最高位。

前面讨论的失业保险领取人数和灵活就业人数，都显示出2022年前后就业市场出现了明显变化。

房地产从2021年下半年开始大幅调整，2022年至今，房地产投资、销售和新开工持续大幅下降。

价格方面，工业生产者出厂价格指数（PPI）从2022年下半年开始下行，工业品价格持续了41个月的同比下降。2026年3月，工业生产者出厂价格指数同比开始转正，但不是总需求复苏造成的，主要受到国际大宗商品价格上涨、外部成本冲击和少数行业景气改善推动。

同时，2023—2025年，中国经济的整体价格水平连续三年下降。这反映在统计上，就是GDP平减指数连续三年负增长。从世界银行1960年以来的跨国数据看，一个大型经济体出现持续数年的GDP平减指数负增长十分罕见，日本1998—2013年连续16年为负是其中最突出，也是持续时间最长的案例。

规模以上工业企业利润从2022年开始连续三年下降，这在有可比数据以来还是第一次。2025年，该指标在原来的低位基础上只增长了0.6%。今年上半年，工业企业利润虽然明显恢复增长，但高度集中在电子、半导体和有色金属等少数行业，并不能代表整体工业需求已经明显复苏。

很多人把这一轮中国经济的下行归结为所谓的“结构性问题”，如人口老龄化、消费占GDP比例偏低、新旧产业结构调整等。但是，如果这些长期结构性因素是这几年经济下行压力的主要原因，就很难解释为什么就业、价格和企业利润这些不同的统计指标，都在2022年前后出现了方向一致的断点式变化。

其实，房地产主动挤泡沫后的大幅下行提供了一个更简单的解释。房地产投资本来就是中国总需求的重要组成部分。房地产大幅下降以后，不仅直接减少投资需求，还会影响建筑、建材、家电、家具、金融等一系列行业，同时影响地方政府土地收入、居民财富，从而进一步影响到消费和投资。于是，房地产下行的冲击迅速波及整个经济，造成了巨大的总需求缺口。

04

改善就业，关键还是要大力度提振总需求

如果当前就业压力主要来自房地产大幅下行以后形成的总需求不足，那么改善就业的政策方向其实并不复杂。从宏观调控的基本逻辑看，当家庭、企业乃至地方政府的消费和投资不足时，就需要中央政府通过扩张性的财政政策和货币政策来弥补总需求缺口。

货币政策应该更加宽松。现在中国仍然面临通缩压力，利率还有下降的空间。但是，在家庭和企业花钱意愿都比较弱的情况下，仅仅降低利率未必能够创造足够的新增需求。因此，在当前情况下，财政政策可能比货币政策更加重要。

财政政策的关键，是中央政府应该大幅增加支出和负债。过去几年，房地产下行使地方政府土地收入大幅减少，地方债务压力不断增加，很多地方政府实际上也在收缩支出。家庭、企业和地方政府都在减少支出和控制负债，如果中央政府也过于强调财政平衡，整个经济的总需求缺口就很难得到弥补。

中央财政增加的支出可以有几个主要方向。第一是直接支持居民消费。比如由中央财政发行特别国债，向居民发放较大规模、有使用期限的消费券。目的不是要改变长期消费率，而是在需求不足的时候直接增加当期消费总额。规模太小不解决问题，如果真正希望对宏观总需求产生影响，就需要达到数万亿元的量级。

第二是阻止房地产继续大幅下行。目标不是让房地产行业重新繁荣起来，而是尽快完成保交楼、处理问题项目和消化存量住房，阻止房地产继续成为总需求的巨大拖累。对于能够完工的项目，应当提供资金尽快交付。已经建成但短期卖不出去、又符合公共需求的住房，可以由政府或政策性机构收储，用于保障性住房和租赁住房。

第三是由中央政府增加对地方政府的转移支付，同时用低成本的国债置换部分地方政府高成本债务，减轻地方财政的利息负担，避免地方政府为了化债而进一步压缩必要的公共支出。

中国经济的生产供给能力充足，银行储蓄很多，现在缺的是愿意并能够在当前环境下增加支出的部门。家庭不愿意加杠杆，企业缺乏投资意愿，地方政府受到债务约束，这个时候就需要中央政府增加负债和支出。

长期的结构性政策当然也需要，包括改善营商环境、稳定民营企业预期、改革财税体系、完善社会保障以及提高劳动力技能等，但这些都不能替代短期宏观政策。当前最迫切的问题是总需求不足，需要首先用宏观政策填补需求缺口。

就业最终来自企业对劳动的需求。企业有订单、有收入、有利润，才会增加投资和招聘。如果整个经济的总需求没有真正恢复，仅仅依靠职业培训、就业服务或者鼓励灵活就业，很难从根本上解决就业问题。灵活就业可以成为当前经济形势下的就业蓄水池，但不能替代解决就业问题的宏观政策。

总之，要真正改善当前的就业形势，最重要的还是尽快扩大总需求。财政政策应该承担更大的责任，货币政策予以配合。只有消费和投资真正恢复，企业重新愿意投资和招聘，就业市场的压力才会从根本上缓解。如果仅仅因为调查失业率仍然保持在5%左右，就认为就业问题并不严重，恐怕会低估当前中国劳动力市场所面临的真实压力。