上证研究 | 刘功润：金融高水平双向开放的优势基础与现实挑战
从时间的渐次轴来看，我国对外开放的步伐是从制造业向金融服务业延伸开的，因而金融领域的开放相较晚于贸易经济的开放，这也符合金融支持服务于国民经济和实体产业发展的逻辑起点。若以2001年我国加入世界贸易组织（WTO）作区隔，可将我国金融业开放的进程大致可分为两个阶段：一则回溯至1978年改革开放发端，视作我国金融开放初期，这期间的金融业开放主要以引进外资为主，从允许在经济特区设立外资银行，再到逐步取消设立机构的地域限制，开放地域逐步向内陆渗透；另则以入世为契机，我国金融业正式开启了系统化的重大金融改革开放，由此我国金融现代化体系主动对接国际金融规则体系，金融业有序推进扩大开放。
随着我国经济深度融入世界市场，金融开放越来越成为驱动我国深层次改革发展的重要力量。毫无疑问，改革开放四十多年来，我国金融体系从无到有、从小到大，金融市场快速发展，市场种类日益丰富，为推进金融高水平双向开放打下了优势基础。
一是金融业总资产规模实现巨大跃升，外资持续布局中国市场。从总量上看，中国人民银行发布数据显示，2023年末，我国金融业机构总资产为461.09万亿元；而在1978年，我国金融总资产尚不足2000亿元。从机构上看，截至2023年底，外资银行在华共设立了41家法人银行、116家外国及港澳台银行分行和132家代表处，营业性机构总数量达到888家，总资产为3.86万亿元。此外，有1128家境外机构进入中国债券市场。境外保险机构在境内已经设立了67家营业性机构和70家代表处，外资保险公司总资产达到2.4万亿元，在境内保险行业市场的份额达到10%。
二是金融双向开放的渠道更趋多元，互联互通机制持续扩容。继2002年11月中国证监会和中国人民银行联合推出QFII制度后，合格境内机构投资者（QDII）制度于2006年4月正式施行，标志着金融互联互通机制正式进入双向开放阶段。随后，我国陆续推出了RQFII和RQDII，并不断提高相应的额度，直至2020年9月取消QFII和RQFII的投资额度限制，符合条件境外投资者可以自由地投资境内资本市场。自2014年11月“沪港通”在上海证券交易所和香港联合交易所两地开始正式交易近十年来，“深港通”“沪伦通”“债券通”“跨境理财通”以及内地与香港地区利率互换市场互联互通合作机制的“互换通”相继上线运行，对便利跨境投融资起到了促进作用。单以“债券通”为例，截至2023年底，境外投资者通过“债券通”持有的资产规模约达3.67万亿元。
三是稳步有序自主扩大金融领域的制度型开放。近年来，我国金融领域先后推出50多项开放措施，不断拓展金融开放的广度和深度。 目前，我国已经完全取消银行、证券、基金管理、期货、人身险领域的外资持股比例限制，在企业征信、评级、支付等领域给予外资机构国民待遇，放宽对外资机构在资产规模、经营年限等股东资质方面的要求，大幅扩大外资机构业务范围，对外资开展新业务试点机构也一视同仁。此外， 在全国实施跨境贸易外汇收支便利化政策，赋予银行更多审核自主权，便利优质企业外汇结算，支持贸易创新发展。截至2024年3月底，全国办理优质企业贸易收支便利化业务规模已经达到1.4万亿美元。
然而，推进金融高水平双向开放是在原有开放程度和水平上再进阶，需要稳步推进金融市场规则、管理、标准等制度型开放，同时需要与之相匹配的金融风险管理能力，有效应对金融深度开放中伴生的金融风险。当前，新的时代背景与国际环境变幻，尤其是建设金融强国的使命目标，对我国加快形成更大范围、更宽领域、更深层次、更高水平的金融开放新格局提出了现实挑战。
挑战一：世界经济下行，地缘冲突持续，全球贸易保护主义抬头，区域贸易政策和关税变动等因素直接干扰资本流动决策。去年以来，美国硅谷银行、瑞银信贷相继爆雷，使得欧美央行不断加息的负面效应显现，流动性危机充斥全球市场。与此同时，随着金融业加快对外开放、各类风险交织，某个风险事件或某类风险压力极易通过跨境联通机制形成传导效应，处理不妥则可能导致系统性金融风险。特别是，当前国际政治经济形势复杂多变，为稳定汇率，往往需要外汇和跨境资本流动管理的配合，双向互联互通机制连接境内外资本市场，容易为内外风险交叉传染提供路径，从而可能削弱汇率和资本流动管理政策效率。
挑战二：中资金融机构服务高水平对外开放和企业“出海”方面存在不足，配置全球金融资源的能力还有待提升。目前，中资金融机构在海外市场的业务仍以存、贷、汇等传统业务为主，零售、财务顾问等业务开拓和深耕当地客户均不及预期，投资银行、保险公司等非银行金融机构“走出去”的偏少。近些年，相对于大力吸引外资“引进来”的力度而言，金融赋能企业“走出去”的局面还没有打开。我国金融机构应加强对“一带一路”共建国家及与我国经贸往来密切国家或地区等重点市场的业务渗透和网点布局，积极参与自贸区、自贸港、粤港澳大湾区建设，提升自贸区金融服务水平。此外，还应积极参与国际金融治理，助力构建更加包容、公平的全球金融治理秩序，比如在绿色金融、金融科技、数字货币等优势领域实现弯道超车。
挑战三：国内外金融市场不断发展变化，投资者需求也相应调整，从而对金融双向互联互通机制的复杂性提出更高要求。 双向互联互通机制通常涉及国际合作联通的市场越丰富多元，意味着相关风险管理体制与市场发展的同步性就越迫切，国别金融监管机构之间的协调和沟通也就越重要。显然，国别双方法律和规则的差异性可能对机制的协调形成制约。我国进一步放宽市场的准入限制、扩大与更多市场的连接，特别需要强化法律与监管架构、提升风险管理的效能以及促进国际监管的合作等多方面努力，这样才能真正使我国金融双向开放的互联互通机制发挥实质性的作用。
挑战四：稳慎把握好金融双向开放的节奏和力度，统筹发展与安全。在金融体系和监管机制未完全适应金融开放节奏、监管体系滞后和监管工具匮乏的情况下，过快开放使得跨境资本频繁流动，就会增加金融市场的不确定性与脆弱性，从而可能引发系统性金融风险。特别是在资本项目和资本市场开放领域，尤要重视渐进性和可控性。
纵观我国金融双向开放的发展实践，特别是互联互通机制的项目历程，可以看到一条清晰的“先点后面、先进后出、先长后短、先基础产品后衍生产品”的渐进式开放线路。双向互联互通机制以风险可控的方式稳步推动我国金融高水平对外开放，并由此对我国金融深化和国际化带来一系列积极影响。但是，也应该客观意识到机制中存在的问题和不足。比如，目前市场主体普遍反映的：参与资格严苛，交易和审批流程繁琐，信息披露和监管规则不尽一致，流动性限制，清算和结算存在操作风险，对外汇政策产生干扰，等等。
下一步应如何发力？中央金融工作会议明确：要着力推进金融高水平开放，确保国家金融和经济安全。坚持“引进来”和“走出去”并重，稳步扩大金融领域制度型开放，提升跨境投融资便利化，吸引更多外资金融机构和长期资本来华展业兴业。这为下一阶段金融业对外开放指明了方向。
其一，扩大制度型开放。制度型开放的关键，是要在制度、规则层面和国际协同一致。金融开放的初级阶段是以拆除各种市场障碍为主，但实践经验告知我们：市场的藩篱拆除后，资金贸易的双向流动不见得完全顺畅，问题在口径、标准和制度不一样，无法实现自由对接。因此，要稳妥有序推进金融市场全面的制度型开放，亟需更好衔接国际规则，让不同类型的外资金融机构在中国市场有更好的发展条件。比如，要进一步完善准入前国民待遇加负面清单的管理模式，优化外资金融机构进入中国市场后的政策安排，探索对外资机构的差异化监管，支持在华外资机构更加全面、深入参与中国金融市场，引导外资金融机构集聚发展，更好地服务实体经济，等等。
其二，加强金融法治建设。要及时推进金融重点领域和新兴领域立法，努力构建系统完备、科学规范、运行高效的金融监管体系。提升早期预警、早期纠正的监管能力，及时发现风险隐患，提高穿透式监管能力，运用大数据等科技手段，看清楚股东股权、产品结构，特别是资金跨境流动背后潜藏的风险实质，积极参与国际金融监管合作，有针对性地采取监管措施，不断提升监管能力，牢牢守住不发生系统性金融风险的底线。
其三，提升投融资便利化。持续优化营商环境，推动“引进来”“走出去”高质量发展。一方面，支持优化外资参与的渠道方式，拓宽投资品种的范围，吸引更多投资者投资我国金融市场；另一方面，支持优质中资企业到境外上市发债融资，鼓励中国的主权财富基金、金融机构及其他经营主体有序开展对外投资，切实提升国际国内两种资源的利用效益。此外，还要着重完善“准入前国民待遇+负面清单”的管理模式，持续加强和改善跨境投融资外汇便利化政策供给，推动全球范围内跨境投资便利化政策，以及部分地区高水平开放试点落地见效。
其四，推进人民币国际化。稳慎扎实推进人民币国际化有利于我国统筹发展和安全，增强应对外部风险冲击的能力。应增加人民币资产的国际属性，发展人民币国际融资功能，支持境外人民币外汇市场建设，畅通人民币全球循环。
（作者系中欧陆家嘴国际金融研究院副院长、中欧陆家嘴金融50人论坛秘书长）
来源 | 上海证券报
