盛松成：发挥好金融在养老服务业中的作用

2023年10月，中央金融工作会议首次将养老金融提升至新的战略高度，养老金融被列为“五篇大文章”之一。随着我国人口老龄化程度不断加深，金融的媒介作用在养老领域日益凸显。而养老服务业不仅关乎民生福祉，也是连接多种金融活动的必要桥梁，对于实现我国高质量发展起着至关重要的作用。

我们认为，处理好政府和市场的关系，建立“政府主导、市场辅助”的养老金融新模式，增强养老金融产品税收的广度与力度，鼓励养老产业的融资支持政策，是运用金融工具配合财政政策、撬动养老服务业高效发展的有效举措。

养老金融及服务的发展现状

目前，我国养老服务业主要面临五大困境：一是生育率及死亡率双低，老龄化问题严峻；二是全球利率中枢下移，养老资产增值运作面临挑战；三是代际养老负担沉重，存在中低龄赡养高龄老人现象；四是优质养老机构稀缺，社区服务发展缓慢；五是相关政策措施和金融支持相比发达国家稍显不足。

在今年“两会”上，养老问题备受瞩目。政府工作报告提及“养老”达十余次之多，并明确指出“将在全国实施个人养老金制度，积极发展第三支柱养老保险”。在第一支柱（基本养老保险）现收现付制度不可持续、第二支柱（企业年金和职业年金）覆盖面小的客观限制下，重点发展第三支柱（个人养老金）是势在必行的选择。目前，国家正以前所未有的力度对其进行扶持和指引。

同时，国务院办公厅发布了《关于发展银发经济、改善老年人福祉的意见》。这一文件着重强调了解决国内数亿老年人养老问题的紧迫性与重要性。今年5月，为保障老年人的合法权益，民政部、发改委等七个部门联合发布了《关于加强养老机构预收费监管的指导意见》，对养老机构的预收费行为做出规范。总之，近年来，从中央到地方层面，各类政策文件接连出台，政策手段频繁发力，旨在维护养老服务市场的公平竞争，推动养老服务在新时代背景下实现高质量发展。

发展养老金融的必然性

金融具备跨时间、跨空间的资源优化配置功能，这与养老所需的资源规划在逻辑上高度契合，为金融与养老的结合提供了基础。在时间层面上，养老是个人年轻时利用金融工具储备资产，年老时利用此类资产换取生活所需的过程。养老不仅是个人的资源调配，也是社会资源的代际流转。发展养老金融，目的在于加强金融在养老资源配置中的效能，推动金融服务与养老的深度融合，从而丰富养老产品和服务，以应对养老储备和服务的不足。

同时，发展养老金融也是当下我国的最优选择。在传统评价体系中，国家或地区对养老服务业的投入力度通常可利用社保支出来衡量，一般采用两个关键指标来评估，即“社保支出占财政支出比例”及“社保支出占GDP比例”。根据国际货币基金组织（IMF）《2022政府财政统计年鉴》，2022年，我国社保支出（包括社会保障、就业及养老金等）占财政支出比重为25.2%，社保支出占GDP比例为7.9%，在发展中国家处于中等水平。

自1999年起，我国开始逐渐步入老龄化阶段。据财政部披露，截至2010年，我国财政在社会保障方面的支出占财政总支出的比例攀升至10.1%。2023年，这一比例已高达14.5%。截至2024年4月，财政在社会保障方面的支出已超1.5万亿元，占全部财政支出的比例为17.6%。这表明，尽管我国面临经济及老龄化等多重压力，但国家在社会保障方面的财政投入并未缩减。而这也间接说明，在庞大社保资金体量的优势下，我国未来养老服务业的发展应更多地依靠金融支持，而非财政支出。

养老金融对养老服务业的五种传导媒介

养老金融主要通过五种传导媒介，即银行服务、证券服务、保险服务、信托服务、基金服务来推动养老服务业的发展。

养老金融正逐步在各行业得到深入探索，并已初步构建多元化的产品体系。在借鉴国外先进经验的基础上，前述五大行业积极推出了多款养老金融产品。诸如长期护理保险、养老目标基金、住房反向抵押贷款，以及房地产信托投资基金（REITs）等国际上流行的创新型养老金融产品，已在我国落地并持续发展。举例来说，2016年起，我国便开始了长期护理保险的试点工作，到2023年底，参保人数已达1.7亿。养老目标基金则从2018年开始试点，截至2024年3月末，市场上有473只运作的养老目标基金，总规模超700亿元。虽然整体增长迅速，但仍处于起步阶段。REITs自2009年试点以来，经过15年的发展，相关产品及法规日益成熟，但真正以房地产为基础的REITs规模还相对较小。总体而言，我国养老金融服务仍处于探索初期，发展潜力不应小觑。在科技和数字化的推动下，金融机构正运用智能手段，进一步拓展金融支持养老的路径。

发达国家养老金融的经验借鉴

发达国家和地区较早地进入老龄或超级老龄社会，因此在养老金融的建设和实施上已经相当完备，相关做法对我国具有一定的借鉴意义。

目前，美国形成了第一支柱兜底，第二、第三支柱居于主导地位的养老金制度。截至2021年末，美国养老体系中三支柱规模分别为2.9万亿、22.8万亿、16.4万亿美元，分别占比6.8%、54.2%、39.0%。美国养老金融的实践经验可归结为以下四点：一是美国养老金融市场机制高度成熟，借助市场力量引导资金注入，由第二、第三支柱挑大梁，这不仅显著减轻了政府的压力，还凸显了企业与公民的责任，倡导个人为自己的养老做规划；二是美国在养老金融税收政策上做得比较到位，为各类养老保险制度打下了坚实的政策基础，特别是对第三支柱的养老产品实施税收减免；三是美国推出的养老金融产品琳琅满目，覆盖面广，并能针对不同群体的需求提供个性化服务，全面满足老年人的金融需求，例如，根据申请者年龄、利率及房价等多重因素确定贷款额度的房屋抵押贷款；四是美国的养老金融已形成一套完整、多元化的融资体系，涵盖联邦政府资助、REITs融资及融资租赁、私募基金、保险公司等多渠道的募资方式。

受制于财政限制，并伴随工业化进程的推进，英国的养老金融服务越来越倾向于社区照顾模式。政府仍然扮演着主导角色，同时也逐步吸纳非政府机构和组织的协同参与，具体体现为将市场思维融入社区照顾中，并强调合同在服务运营过程中的作用，以此来促进养老服务的产业发展。

综上所述，发达国家的养老金融服务体系正逐渐从以政府为主体向社会化、市场化和产业化转变。在这一转变过程中，个人、家庭、市场和政府都成为养老金融服务这一闭环的重要组成部分。发达国家养老金融的经验对我国具有参考价值。

对我国养老金融的政策建议

应根据我国人口结构与经济发展的现实情况，加快构建并落实符合我国国情的养老金融相关政策，助力我国养老领域的高质量发展。

首先，应当根据养老服务金融业的发展阶段，处理好政府和市场的关系，建立有效的养老金融市场。当前，我国的养老服务金融业正逐渐从政府主导转向“政府主导、市场辅助”的新模式。随着政府角色转变，金融市场的任务也需相应调整。政府应在制度保障基础上，让市场在养老金融资源配置中的作用逐步凸显，努力让金融市场积极作为，并成为养老服务业发展的核心力量。突出企业和个人的担当，推动金融机构间的合理竞争，创造良好的市场环境，改变第二、三支柱势弱的格局。其次，应当进一步扩大养老金融产品税收减免的覆盖范围和增强力度。一方面，可以参考长期护理保险税收成熟的国际经验，为购买长期护理保险的个人提供所得税减免，推进长期护理保险体系的完善。另一方面，应积极推动以第三支柱为主导的养老金融产品，这不但可以缓解基本养老保险的压力，也可以弥补企业年金参保率的不足。根据现行规定，个人养老金准予在个人所得税税前扣除的上限为12000元，仍具备进一步提高的空间。同时，还可以通过提供投资优惠政策等方式，有计划地增加对第三支柱养老金融产品的税收政策支持。最后，应当制定鼓励养老产业发展的融资支持政策。据统计，美国、德国和英国的健康产业占GDP比重均超过10%（分别为18.8%、12.8%、12.0%），已成为这些国家的支柱产业，是经济转型的强劲动力。与发达国家相比，我国健康产业规模仍然较小，GDP占比仅为5.6%。另外，我国当前养老相关产业还存在资产端回报压力大以及盈利周期长的问题，对社会资本参与养老产业发展缺乏足够的投资优惠支持。因此，相关金融部门应当制定引导养老产业发展的融资政策，充分调动社会资本参与养老相关产业发展。

总而言之，金融资源不断向老年群体倾斜是社会进步的一种体现。作为第三产业的重要组成部分，养老服务业对我国经济结构调整尤为重要。只有通过政府、市场和微观主体共同努力，充分发挥养老金融市场优势，才能构建起坚实的社会养老保障网络，促进我国养老服务的高质量发展。

(作者盛松成系中欧国际工商学院教授、中国人民银行调查统计司原司长；作者金辉系国联基金多策略投资部研究员）

来源｜第一财经